對(duì)我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)熱的“冷思考”

摘要：近期以來(lái)，我國(guó)通用航空業(yè)就像“忽如一夜春風(fēng)來(lái)，千樹(shù)萬(wàn)樹(shù)梨花開(kāi)”一樣，一下子“熱”起來(lái)了。各地通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)也是如火如荼，一派繁榮景象。但在通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)“熱”的背后卻存在著通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃、通用機(jī)場(chǎng)投資與建設(shè)、通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理等諸多方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)熱潮背后的問(wèn)題的分析，從簡(jiǎn)政放權(quán)“服”要跟上、發(fā)揮國(guó)有資本引領(lǐng)作用建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)“骨干網(wǎng)”、機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局“地網(wǎng)”與“天網(wǎng)”要同步協(xié)調(diào)等幾個(gè)方面，提出了促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)發(fā)展的建議和意見(jiàn)。

一、引言

“忽如一夜春風(fēng)來(lái)，千樹(shù)萬(wàn)樹(shù)梨花開(kāi)”，用來(lái)形容當(dāng)前的中國(guó)通用航空業(yè)真是恰如其分。近期以來(lái)，通航發(fā)展的政策春風(fēng)頻頻吹來(lái)，從《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)十三五國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》《民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略》等頂層政策支持，到民航局接連發(fā)布《通用機(jī)場(chǎng)分類(lèi)管理辦法》《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》《空中游覽咨詢通告》等實(shí)際操作層面的規(guī)章和實(shí)施細(xì)則出臺(tái)；從民航局馮正霖局長(zhǎng)做客新華網(wǎng)談通航發(fā)展前景，到各地區(qū)管理局、監(jiān)管局放松通航監(jiān)管、簡(jiǎn)化通航辦事程序。我國(guó)通航發(fā)展從政策層面充滿積極信號(hào)，釋放出來(lái)了巨大的政策紅利，地方政府、國(guó)有大型企業(yè)、資本市場(chǎng)對(duì)投資通行業(yè)熱情高漲、躍躍欲試，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)、通航產(chǎn)業(yè)園等與通航相關(guān)的內(nèi)容頻繁見(jiàn)諸于報(bào)端，好像一夜之間中國(guó)通航業(yè)遍地都是機(jī)會(huì)，人人爭(zhēng)先恐后，唯恐錯(cuò)過(guò)這個(gè)“萬(wàn)億大蛋糕”。“如人飲水，冷暖自知”，在機(jī)場(chǎng)建設(shè)“熱”的背后，卻存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題困擾著通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，困擾著我國(guó)通航業(yè)的發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃

為促進(jìn)我國(guó)通航業(yè)的發(fā)展，國(guó)家將通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)審批下放到省級(jí)人民政府和民航地區(qū)管理局。對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)的布局規(guī)劃國(guó)家層面尚未制定，目前主要由省級(jí)人民政府制定省級(jí)通航發(fā)展規(guī)劃和通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃。雖然不少省市政府出臺(tái)了通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃，但由于規(guī)劃制定的科學(xué)性和研究深度不夠，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行中存在很多問(wèn)題：

1.過(guò)于強(qiáng)調(diào)通用機(jī)場(chǎng)的數(shù)量，但對(duì)通用機(jī)場(chǎng)分類(lèi)分級(jí)和功能定位缺少深入研究，對(duì)于機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和機(jī)場(chǎng)規(guī)模缺乏科學(xué)合理的認(rèn)識(shí)，機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局沒(méi)有因地制宜，造成通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)的重復(fù)性與盲目性。

2.當(dāng)前對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)分類(lèi)不細(xì)，依照《通用機(jī)場(chǎng)分類(lèi)管理辦法》（民航發(fā)〔2017〕46號(hào)），按照對(duì)公眾開(kāi)放程度，分為A類(lèi)和B類(lèi)。但目前，國(guó)內(nèi)沒(méi)有通用機(jī)場(chǎng)的分類(lèi)運(yùn)營(yíng)管理模式標(biāo)準(zhǔn)，不便于在規(guī)劃階段確定機(jī)場(chǎng)的功能定位，不利于推進(jìn)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)。

3.規(guī)劃出臺(tái)后，由于缺少建設(shè)推進(jìn)實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，通用機(jī)場(chǎng)無(wú)序建設(shè)，無(wú)法快速搭建起布局合理、功能配套、滿足市場(chǎng)需求的通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。

4.對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)與公共運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)協(xié)調(diào)規(guī)劃建設(shè)，以及通用機(jī)場(chǎng)與周邊交通銜接，缺乏相關(guān)規(guī)劃和研究。

（二）通用機(jī)場(chǎng)投資與建設(shè)

1.當(dāng)前通用機(jī)場(chǎng)投資與建設(shè)模式無(wú)法滿足通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的戰(zhàn)略目標(biāo)。目前我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的投資主體主要有通航運(yùn)營(yíng)企業(yè)、政府平臺(tái)機(jī)構(gòu)和其它非通航類(lèi)企業(yè)。通航運(yùn)營(yíng)企業(yè)建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)一般為自用或作為通航公司基地使用；政府平臺(tái)機(jī)構(gòu)建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)基本是為了通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)或航空小鎮(zhèn)，其著眼點(diǎn)并不是通用機(jī)場(chǎng)；其他非通航類(lèi)企業(yè)建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)很多是為了將通用機(jī)場(chǎng)作為獲取相關(guān)配套資源的手段，如“圈地”“拿項(xiàng)目”等。所以，現(xiàn)在雖然已建成一部分通用機(jī)場(chǎng)，但其對(duì)公眾開(kāi)放程度、功能定位、運(yùn)營(yíng)管理、服務(wù)保障等方面還無(wú)法滿足通航發(fā)展需要。在當(dāng)前我國(guó)通航發(fā)展起步的關(guān)鍵階段，上述三類(lèi)機(jī)場(chǎng)投資主體由于其自身局限性，短時(shí)期內(nèi)無(wú)法承擔(dān)起構(gòu)建我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重任，需創(chuàng)新或豐富通用機(jī)場(chǎng)投資與建設(shè)模式。

2.通用機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼資金使用難。在新頒布的《民航專(zhuān)項(xiàng)基金投資補(bǔ)助機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施辦法》中已經(jīng)明確規(guī)定將通用機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)納入到國(guó)家民航專(zhuān)項(xiàng)基金補(bǔ)貼政策中，文中規(guī)定對(duì)納入大規(guī)劃中的有財(cái)政資金投資的通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼最高額度為1億元。但由于具體的實(shí)施細(xì)則沒(méi)出臺(tái)，在實(shí)際操作中存在諸多困難，比如說(shuō)地方政府配套資金難、且審批手續(xù)復(fù)雜。

3.重前期建設(shè)、忽視消費(fèi)側(cè)需求。通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)在現(xiàn)階段存在嚴(yán)重的“重技術(shù)，輕策劃，缺乏對(duì)機(jī)場(chǎng)整體性定位”的問(wèn)題，對(duì)機(jī)場(chǎng)的選址、功能定位、產(chǎn)品定位及未來(lái)機(jī)場(chǎng)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式等方面均缺乏整體性、系統(tǒng)化的思考。機(jī)場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革認(rèn)識(shí)不足，忽視消費(fèi)側(cè)需求，僅從滿足機(jī)場(chǎng)未來(lái)運(yùn)行的基本條件考慮，致使建成的通用機(jī)場(chǎng)出現(xiàn)了“千篇一律”、“不好用”、毫無(wú)特色、服務(wù)功能不健全、盈利性差等諸多問(wèn)題。

（三）通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理

1.通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，涉及到人員資質(zhì)、流程設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、安全管理等多個(gè)方面，需要組建或委托專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行管理。但由于有些企業(yè)投資建設(shè)的著眼點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不在通用機(jī)場(chǎng)，只是通過(guò)機(jī)場(chǎng)建設(shè)獲取配套資源，所以對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)管理考慮較少、知之甚少，后期機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理水平可想而知。

2.由于通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)尚未建成，通用機(jī)場(chǎng)資料發(fā)布的平臺(tái)系統(tǒng)尚未建立，使得通航企業(yè)無(wú)法獲得資料，不便于飛行活動(dòng)的開(kāi)展。再加上空域、市場(chǎng)需求等其他方面原因，很大一部分通用機(jī)場(chǎng)僅作為培訓(xùn)、農(nóng)林噴灑等通用航空作業(yè)的基地，通用機(jī)場(chǎng)間的航線網(wǎng)絡(luò)尚未形成，無(wú)法形成點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、常態(tài)化的飛行，其促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價(jià)值難以體現(xiàn)。

 3.通用機(jī)場(chǎng)管理缺少專(zhuān)業(yè)公司管理。現(xiàn)階段運(yùn)營(yíng)通用機(jī)場(chǎng)的一般是通航企業(yè)或臨時(shí)組建的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，其專(zhuān)業(yè)性不足，運(yùn)營(yíng)成本較高。缺少酒店管理公司一樣的專(zhuān)業(yè)化的通用機(jī)場(chǎng)管理公司，提供專(zhuān)業(yè)化的通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)。

4.通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)行與管理人才匱乏，人才儲(chǔ)備不足。通用機(jī)場(chǎng)所需的各類(lèi)人才存量偏低，人才結(jié)構(gòu)較為單一，經(jīng)營(yíng)型人才、專(zhuān)業(yè)型人才和技術(shù)型人才儲(chǔ)備較低；具備國(guó)際化視野和經(jīng)驗(yàn)的通用機(jī)場(chǎng)管理型的高端復(fù)合型人才缺乏，熟悉通用航空機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與管理的中層管理人才亟待培養(yǎng)；圍繞通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)、項(xiàng)目管理人員總量偏低，人才數(shù)量和質(zhì)量提升空間顯著。

5.對(duì)通用航空機(jī)場(chǎng)安全的重要性認(rèn)識(shí)不足。安全是航空運(yùn)輸永恒的主題，安全是通用航空生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)通用航空近幾年來(lái)才走入大眾的視野，缺乏對(duì)通航安全重要性的認(rèn)識(shí)。國(guó)內(nèi)對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)發(fā)展缺少相關(guān)基礎(chǔ)性理論研究和數(shù)據(jù)積累，多為借鑒歐美的發(fā)展模式和安全理論。對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)和通用航空的安全裕度、安全指標(biāo)等缺少深入研究分析，無(wú)法指導(dǎo)我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展。在國(guó)家管理層面，缺乏一個(gè)獨(dú)立的、統(tǒng)一的通航管理部門(mén)，無(wú)法做到合理利用、協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，導(dǎo)致通航資源的浪費(fèi)。

三、幾點(diǎn)思考和建議

1.簡(jiǎn)政放權(quán)、以放為主，“服”要跟上。

按照國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的總體要求，民航局連續(xù)發(fā)文要求降低通航門(mén)檻，簡(jiǎn)化辦理程序。尤其是對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，只抓“兩頭”（機(jī)場(chǎng)選址和頒證檢查）,中間過(guò)程由投資建設(shè)單位自我把關(guān)、自我管控。但由于我國(guó)通用航空基礎(chǔ)薄弱，機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)單位對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不了解、不熟悉，在民航管理部門(mén)“放權(quán)”后，反而不知道怎么辦了。至于通航產(chǎn)業(yè)鏈布局和發(fā)展，通行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和方向等，更是無(wú)從談起。

所以，對(duì)于通航發(fā)展，民航行業(yè)管理部門(mén)不能一放了之，后續(xù)指導(dǎo)服務(wù)要跟上。民航局可以成立高級(jí)別橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)涉及通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的其他國(guó)家部委或行業(yè)，統(tǒng)籌推進(jìn)我國(guó)通航業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；成立專(zhuān)門(mén)通航發(fā)展研究部門(mén)，系統(tǒng)研究我國(guó)通航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的方向、政策和路徑，從國(guó)家層面對(duì)我國(guó)通航業(yè)的發(fā)展（含通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理）進(jìn)行指導(dǎo)和引導(dǎo)。地區(qū)管理局和監(jiān)管局可以成立相應(yīng)的通航服務(wù)部門(mén)，以指導(dǎo)服務(wù)為主監(jiān)管為輔，主動(dòng)為各地區(qū)、各省市通航業(yè)的發(fā)展提供技術(shù)指導(dǎo)和政策宣傳，引導(dǎo)地方通航業(yè)的良性發(fā)展。

2.發(fā)揮國(guó)有資本引導(dǎo)作用，加快建設(shè)全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)“骨干網(wǎng)”。

公共管理理論認(rèn)為，市場(chǎng)的資源配置效用適用于提供私人產(chǎn)品，其對(duì)于提供公共物品領(lǐng)域的配置作用往往是失效的。而提供公共物品恰恰是政府活動(dòng)的重點(diǎn)領(lǐng)域和職責(zé)所在。在《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中明確界定了民用機(jī)場(chǎng)（含通用機(jī)場(chǎng)）公共基礎(chǔ)設(shè)施的定位。縱觀世界通航發(fā)展史和通航發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐，在通航發(fā)展的初始階段，政府都是本國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的主要投資者，只有到了通航發(fā)展的全盛時(shí)期，通用機(jī)場(chǎng)投資才開(kāi)始呈現(xiàn)多元化特征。

我國(guó)通行業(yè)當(dāng)前正處于初始發(fā)展階段和爆發(fā)啟動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)期，加快通航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刻不容緩、至關(guān)重要。在現(xiàn)階段，對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)像高速公路或高速鐵路一樣，納入政府基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算，充分發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)甚至主導(dǎo)作用。民航行業(yè)管理部門(mén)對(duì)全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)骨干網(wǎng)絡(luò)。各省市政府按照國(guó)家通用機(jī)場(chǎng)骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要求，根據(jù)省域發(fā)展特點(diǎn)，將通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)納入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范疇，采取BOT、PPP等適當(dāng)?shù)耐顿Y模式，分期、分批有計(jì)劃進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。最終，各省級(jí)通用機(jī)場(chǎng)骨干網(wǎng)絡(luò)組合成為地區(qū)骨干網(wǎng)，各地區(qū)骨干網(wǎng)組合成為全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)骨干網(wǎng)。在骨干網(wǎng)建成的基礎(chǔ)上，再根據(jù)通航的發(fā)展需要逐步完善通用機(jī)場(chǎng)的“毛細(xì)”網(wǎng)絡(luò)。

3.通用機(jī)場(chǎng)“飛”起來(lái)，機(jī)場(chǎng)“地網(wǎng)”與“天網(wǎng)”規(guī)劃要同步。

中國(guó)民航資深專(zhuān)家劉功仕在《美國(guó)通用航空模式不是中國(guó)通用航空的未來(lái)》一文中指出中國(guó)處于復(fù)雜的地緣政治環(huán)境中，繁多的軍事訓(xùn)練和空戰(zhàn)演習(xí)全都在國(guó)內(nèi)領(lǐng)空，空域劃設(shè)復(fù)雜，民航利用空域的比例被壓縮，軍民航空中管制系統(tǒng)不兼容等。中國(guó)與美國(guó)國(guó)情不同，發(fā)展水平不同，通用航空發(fā)展不具有可比性。

中國(guó)特有的國(guó)情和發(fā)展現(xiàn)狀，決定了短期內(nèi)中國(guó)即使實(shí)施低空開(kāi)放，其低空空域劃設(shè)和管理制度也不太可能像美國(guó)那么“隨性”。所以，在規(guī)劃建設(shè)地面通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)可供民用機(jī)場(chǎng)使用和通用航空器飛行的空域進(jìn)行使用規(guī)劃和空間容量評(píng)估，保證地面機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和空域資源使用的匹配， “天網(wǎng)”和 “地網(wǎng)”同步規(guī)劃，空地協(xié)調(diào)一致。

4.通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理，當(dāng)務(wù)之急是培育專(zhuān)業(yè)化的機(jī)場(chǎng)管理公司。

機(jī)場(chǎng)由專(zhuān)業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理是世界航空發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)比較成熟和通行的模式。機(jī)場(chǎng)從經(jīng)營(yíng)型走向管理型也是目前我國(guó)機(jī)場(chǎng)管理的發(fā)展趨勢(shì)。尤其是通用機(jī)場(chǎng)，由于其規(guī)模小、基礎(chǔ)差但數(shù)量多的特點(diǎn)，更是需要通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的機(jī)場(chǎng)管理公司進(jìn)行管理，提高運(yùn)行效率、節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本。

政府可出臺(tái)政策，鼓勵(lì)支線機(jī)場(chǎng)和規(guī)模較大通用機(jī)場(chǎng)，依靠自身的資源和人才優(yōu)勢(shì)，建立專(zhuān)業(yè)化機(jī)場(chǎng)管理隊(duì)伍，承接通用機(jī)場(chǎng)管理工作，尤其是承接由國(guó)家主導(dǎo)建設(shè)的全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)骨干網(wǎng)中機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)管理工作。通過(guò)專(zhuān)業(yè)化通用機(jī)場(chǎng)管理公司，對(duì)區(qū)域機(jī)場(chǎng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化管理，解決當(dāng)前通用機(jī)場(chǎng)管理人才和運(yùn)行專(zhuān)業(yè)人員短缺的問(wèn)題，節(jié)約運(yùn)行成本，提高機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率。從法規(guī)、政策、資金等多個(gè)層面，支持通用機(jī)場(chǎng)專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理公司的發(fā)展和壯大，形成國(guó)內(nèi)通用機(jī)場(chǎng)管理的龍頭企業(yè)。同時(shí)有效規(guī)制民用機(jī)場(chǎng)市場(chǎng)化衍生的公共風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公平、有效的經(jīng)營(yíng)管理格局。
通過(guò)深化民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建科學(xué)的通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)和完善的通航基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，滿足通用航空飛行要求，提供更多通航服務(wù)產(chǎn)品，刺激通航消費(fèi)需求，再以消費(fèi)服務(wù)帶動(dòng)制造，以制造來(lái)支撐運(yùn)營(yíng)，金融、保險(xiǎn)、租賃等行業(yè)配套，形成完整協(xié)調(diào)的通航產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

圣大通航